全球微动态丨高速公路投融资建设问题及对策

高速公路作为交通基础设施的重要组成部分，对推动国民经济和社会发展具有重要作用。我国高速公路建设经历了从无到有、初步发展、突飞猛进几个发展阶段，已实现了跨越式发展。随着高速公路建设里程规模、密度持续提升和路网布局不断完善，高速公路行业市场规模逐渐萎缩，投融资建设面临较大阻碍和考验，投资市场问题逐渐显现。在当前宏观经济放缓、财政形势严峻、融资环境收紧的新形势下，高速公路建设需求与资金供给的矛盾日益突出。基于此，分析新形势下高速公路投融资建设现状及存在的问题，提出针对性的建议，对未来高速公路建设发展具有重要意义。

一、新形势下高速公路发展特征

1.市场规模萎缩，竞争形势激烈

(相关资料图)

为实现全面建设小康社会和现代化的发展目标，我国高速公路建设经历了突飞猛进的时期，高速公路里程及密度均实现了量的飞跃，路网布局也日趋完善。高速公路建设增速逐渐减缓，降至新低，市场严重萎缩。受地方政府财政压力与隐债管控，项目融资渠道受阻，实施落地难度更上一层。近年来，全国各地地方政府纷纷成立的投资平台不断涌入市场，能够自投自建高速公路项目，已形成较为完善的全产业链省级平台，高速公路行业市场竞争形势较为激烈。

2.新增项目投资收益较差

目前，我国高速公路骨架网络和通道网络已基本建成，随着人们对交通出行需求的不断提升和社会经济发展的需要，未来高速公路建设重点将在加密线、联络线以及原有高速公路的改扩建上。对于新建项目而言，受建设成本及区域路网中优势通道的竞争影响，交通流量水平通常较低，自身收益难以覆盖经营成本，投资收益较差。而扩容项目的新增交通量收益虽然能弥补其建设成本，但受限于既有高速公路的收费标准及收费期限等资产权属问题，也较难实现收支平衡。

3.市场机遇与挑战并存

高速公路建设对社会经济平稳发展起着至关重要作用，受国内外环境变化影响，我国经济运行下滑，投资呈现疲软趋势，迫切需要寻求强有力的经济增长点来渡过难关，促进经济稳健发展。“十四五”时期，交通强国建设被提上日程，要求高速公路建设要与矿产资源、旅游资源、现代物流系统、产业发展等深度融合，《交通强国建设纲要》提出加速新业态新模式发展的要求，《国家综合立体交通网规划纲要》指出要推进交通与相关产业融合发展。这些都为高速公路行业发展提供了很大的机遇和市场空间。但当前无论是融资环境还是财政形势都在持续趋紧，高速公路投融资依旧面临着严峻的风险与挑战。

二、高速公路投融资现状及存在的问题

1.工程造价提高，收费标准下调，收支难以平衡

随着我国社会经济由高速增长向高质量发展转变，高速公路建设区域重心也随之由东部发达地区转至中西部欠发达区域。西部地区新建高速公路受复杂地形影响，桥隧比重较高，再加上建设施工过程中所需建筑材料、人工机械、征迁成本等涨幅较大，单公里工程造价成本不断提高。然而，在国家“减税降费”现有政策背景下，全国各地高速公路通行费收费标准呈现下降趋势，绝大多数高速公路项目预期投资收益水平普遍较差，通行费收入不能覆盖建设和运营成本，项目难以实现财务自平衡。

2.融资环境持续收紧，政府投资能力不足

“十三五”时期，全国各地基础设施项目建设速度突飞猛进，大规模高速公路项目呈井喷式发展，地方政府债务发行额度逐年上升，债务规模迅速扩张。显然，地方政府债券已成为基建投资的主力军，是地方政府的主要融资渠道。长期债务堆积，各级财政收入增长放缓，债务偿还压力与日俱增，地方政府财力捉襟见肘，政府投资能力下降。随着各部门隐性债务相关政策的，国家对地方政府隐性债务风险防范和监管不断加码，无疑为建设项目融资渠道堵上一扇门。通过融资平台公司、政府投资基金和PPP模式等渠道的融资方式或已触碰隐性债务风险底线，成为地方政府债务隐患，地方政府隐债风险加剧。

3.融资方式单一，资产证券化程度较低

我国高速公路投资建设资金多来自于政府财政资金、社会资本及银行贷款，其中银行贷款可达70%，融资渠道较为单一。高速公路普遍投资规模大、回收周期长，以往大规模的建设形成了巨大的存量资产，通过资产证券化盘活高速公路存量资产，可以给高速公路行业发展带来新的突破。自基础设施推行资产证券化以来，发行数量较少，尤其是高速公路行业，目前为止仅有十来单。据相关数据显示，我国资产支持证券总存量约4.8万亿元，其中以公路收费权作为基础资产的资产支持证券规模仅有192亿元，占总存量的0.4%。高速公路行业亟需探索多元化的投融资方式，进一步拓宽投融资渠道，实现高质量发展。

三、高速公路投融资模式分析

1.传统投资模式发展受限

高速公路传统投资模式主要有政府还贷、BOT和PPP等三种实施模式。政府还贷模式是政府以财政预算资金直接投资高速公路，但仅靠政府直接投资这种模式早已无法满足当前高速公路的建设需求。通常情况下，BOT模式下高速公路建设项目主要收入来源为使用者付费收入，难以满足社会投资人的最低投资收益要求。可见该模式仅适用于收费收入较高、经营性良好的高速公路项目。但目前具备良好收益的高速公路项目凤毛麟角，这种模式对社会资本的吸引力越来越低。PPP模式是近年来交通基础设施领域中应用最为广泛的一种投融资模式。此种模式能够优化资金来源结构，减轻政府的资金压力，不仅能保障社会资本方的合理报酬，还能实现政府部门与社会资本方风险共担，但是随着PPP项目的大量上马，地方政府债务居高不下，PPP财政空间减小，PPP项目推行颇为受阻。

2.高速公路与普通公路打捆模式屡见不鲜

“十四五”时期，我国中西部地区普通国省道建设需求仍然较大，这些普通公路不具备收益，对社会资本方的吸引力不足。在当前投融资环境收紧和政府债务管控严格等政策背景的双面夹击下，普通公路项目筹融资渠道收窄，尤其是财政实力薄弱的地方更为艰难，建设需求与配套资金筹集的供需矛盾严重影响普通公路项目建设进度。在此情况下，可以充分利用国家高速公路红利，发挥国家高速公路项目财务效益优势，以国家高速公路项目收费期内的盈余收益资金支持普通公路建设，解决普通公路资金筹措难、地方政府和人员薄弱等问题。贵州省沪昆国家高速安顺至盘州（黔滇界）段扩容工程及相关配套项目采用“高速公路+普通公路”模式，将安盘高速扩容工程及相关配套捆绑实施，充分发挥了国高项目的优势，不仅增加了项目对社会资本的吸引力，降低融资难度，还有利于项目的快速推进，加快贵州省公路高质量发展进程。

3.捆绑资源的高速公路项目方兴正艾

对于预期收益较差的高速公路项目，由于地方政府的财政预算能力有限，一般难以推进实施。依托高速公路出入口、收费站、加油站、服务区及互通立交等毗邻区域的空间场地资源开发，开展仓储物流、客运场站、商业综合体、特色旅游服务区等经营性业务，采用多元化经营，打造高速公路“路衍经济”，由“路产”向“路域”积极拓展，提高高速公路项目整体收益。同时，也可考虑将矿山、旅游、光伏及项目沿线经营性土地等资源纳入项目，降低项目建设成本，实现项目收益平衡。

4.地方平台公司主导的“参小股、干大活”模式成为主流

近年来，随着高速公路建设需求快速增长，各大央企积极参与高速公路投资建设，将大批大规模的高速公路项目收入囊中。高速公路项目属于重型资产，其投资周期长、资金回流慢的特点使得各大央企背上沉重的财务负担，并表压力、财务生存能力问题也随之到来。因此，“参小股、干大活”模式就逐渐浮出水面，成为高速公路项目当下流行的投资模式之一。社会资本往往通过与多方合作，组成联合体，通过设定合理股权，实现项目的天然出表，有效降低社会资本各方的资产负债率，获取合理收益，实现合作共赢。重庆渝湘扩能项目包，由六大建筑央企与重庆高速公路集团组成联合体，采用“参小股、干大活”模式实施，实现央企和地方平台公司的完美合作，为后续高速公路项目开发提供借鉴经验。

四、高速公路项目投融资建设的优化建议

1.创新商业模式，完善定价机制

传统的投融资模式已经很难满足未来高速公路建设需求，受限于地方政府财政压力及融资环境影响，大规模的高速公路建设势必会有较大的资金缺口，必须不断创新商业模式，适应当前高速公路市场发展趋势。综合考虑项目收费标准、收入年限、建设成本、以及区域市场环境等因素，加快高速公路收费机制市场化改革，探索“分车型、分路段、分时段”的差异化、动态化收费模式，完善定价机制，打破新建项目投资收益较差和扩能改造项目资产权属的困境，平衡高速公路项目的成本投入与产出收益。

2.拓宽投融资渠道，盘活存量资产

积极引导各级财政资金对高速公路投融资建设的支持，推动中央发行交通建设专项基金和国家公路建设债券，拓宽政府出资渠道。营造公平有序的市场环境，采用多元化投融资模式，鼓励和吸引社会资本参与高速公路建设。积极探索REITs等金融工具，盘活优质存量资产，加快资金流动，实现资金快速回流，用于高速公路项目再投资，形成投资良性循环。

3.统筹资源开发，探索资源补偿路径

推动高速公路与沿线土地、风电、光伏、矿产、旅游、产业等资源一体化开发，深度融合各项资源综合开发利用，鼓励地方政府为高速公路项目配置关联匹配的资源补贴，提高资源使用效率，积极探索各种可能的资源补偿路径，拓宽高速公路项目的收益范围，缓解高速公路建设资金压力。加强社会资本及融资平台的自身造血能力，通过资本金注入、划转优质资产、整合重组等多种方式，提升市场融资能力，发挥好其投融资主力军作用。

五、结语

高速公路是交通强国建设中的重要一环，更是我国交通运输现代化的标志，与社会生活息息相关。新形势下，高速公路投融资建设受限于内外环境的双重制约，建设资金短缺，发展坠入瓶颈。迫切需要我们打破守旧思维，摆脱传统投融资模式的束缚，寻求新的建设资金来源突破口，拓宽融资渠道，充分挖掘各种补偿资源，创新高速公路投融资模式，激发高速公路投资市场活力，推动高速公路行业可持续健康发展。

作者：孙明 张蒙迪 单位：中交第二公路勘察设计研究院有限公司