广州城市规划的失败与纠偏

©编者按：本文是中山大学教授、知名城市规划专家袁奇峰于2014年发表在《北京规划建设》杂志上的一篇旧文。该文算是一篇针对十年前（2012年）广州第二版城市规划调整的学术批评。当前，广州正在编制面向2049的城市发展战略规划（也称广州战略规划3.0版），在延续2000年版战略规划“八字方针”基础上，优化提出“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”的空间发展方针。在这种背景下，通过袁教授的视角回顾十年前的规划问题，再比照新版规划，算是有了很大的纠偏与进步。比如说，建设多中心城市结构、去单中心化的问题；广州东部战略地位长期被忽视的问题；北部从化生态保护与开发如何平衡的问题；等等，都在新版规划里得到了修正。从目前坊间舆论来看，普遍对新版规划的总体结构持好评状态。

【资料图】

文/中山大学教授、教授级高级城市规划师袁奇峰

广州的城市特性是“商都”，一般官员普遍崇尚“搞掂”，市民在城市发展建设等重大战略上既缺乏价值判断力也没有表达渠道，只能让肉食者谋之。20年来，除了黎和林两位相互不喜欢的市长外，多数外来官员，既缺少桑梓情怀，也缺乏战略担当，每换一届都喜欢另起炉灶，热衷任期政绩项目，直至“1239”这样的奇谈怪论出台，终于合成谬误。

01

城市战略误判，新城遍地

2012年，广州新一轮城市总体规划提出“1个都会区、2个新城区（南沙滨海新城、萝岗山水新城）、3个副中心（花都副中心、增城副中心、从化副中心）”的“1+2+3”城市结构。

这是一个为收回从化、增城而做的短视的机会主义方案，为参与规划的机构和技术人员所不齿。

这个规划混淆了“行政城市”与“实体城市”的概念，其实行政上的广州是一个城市群，三个独立的县城被作为副中心掩盖了实体城市（都会区）亟待建设多中心城市结构的问题。

2012年版城市规划“1+2+3”空间结构示意图

增城、从化、花都都是历史上形成的独立城镇，这些从前的县城的生产、生活社区对广州中心城区的依赖性很小，他们是行政上的次中心而不是城市结构上的副中心。

但是他们霸占了副中心的定位，就剥夺了真正可能发展副中心的地区的公共财政投入机会，掩盖了广州都会区亟待多中心化的现实。

而战略误判导致一系列行动上的失误，真正的城市副中心——番禺北部新城（南部副中心）一直得不到市级财政和项目的实质性支持；白云新城（北部副中心）几个重大公共设施项目被釜底抽薪放到新中轴线南段；白鹅潭（西部副中心）规划议而不决，与佛山城市中心体系一体化的问题。

更为遗憾的是，东部副中心根本未提上议事日程。

2013年市政府提出建设9个新城（广州国际金融城、海珠生态城、天河智慧城、广州国际健康产业城、广州空港经济区、广州南站商务区、广州国际创新城、花地生态城、黄埔临港商务区），形成了建设“2+3+9”一共14个战略平台，让全市各区城市建设全面开花的所谓“战略”。

实际上由各区大力推进的重大发展平台多达16个，至2020年前新增规划建设用地308.32平方公里。其公布的规划人口总计约为240万人，相当于广州2013年年末常住人口1292.68万人的18.57%。

据不完全统计，这16平台中的10个平台包含的12个具体新城建设项目已经启动，各个项目公布的规划面积相加起来，约为182.96平方公里，这相当于28个珠江新城的大小。

其中，最大的是花都中轴线项目，其建设用地达35平方公里；最小的是黄埔临港商务区首期核心区（即鱼珠湾总部集聚区），仅0.8061平方公里。

鱼珠湾现状。@人生简约

广州所谓的“新城”指的是：专门划出来按园区开发模式搞经营性用地经营的一片街区，或者说是一个有产业主题的“巨型城市建设项目”。

搞“项目”、造“新城”的目的百变不离其宗，政府财政是决定其行为的主要因素。搞产业主题培育税源本无可厚非，但是同时推出这么多新城，搞出一副大干快上的架势确是有问题的。

营造新城平台需要公共财政引导，广州CBD珠江新城6.4平方公里用了20年时间培育，投入了大量公共财政项目，才把市场力凝聚起来，搞16个新城那要多少年呀？

城市的商务需求是随着经济发展一点点攒起来的。同时上9个平台就是没有重点、没有战略，就是眉毛胡子一把抓，结果就是什么也干不成！

除非仅仅是以产业主题作为噱头搞房地产开发。如果是这样又何必挂羊头卖狗肉呢？城市政府追求土地财政，是国家财政体制安排的结果，根本没必要偷梁换柱。

把从化定位为广州的副中心、吸引30万人过去的规划将严重危害城市整体利益。

从化流溪河是广州唯一能够全流域控制的水源，因此生态极其敏感。广州现在从西江引水，如果西江出问题，流溪河的水源将是救命水，所以流溪河水源是广州最重要的战略资源。生态的破坏是不可修复的，西江、北江最近几年不是没有出过问题。

另一方面，开发从化带来的经济价值很低，目前的可开发土地存量和地价都比广州东部和南部地区都要低。

从化没有那么多就业机会，也没有完善的生活配套服务。如果要进行各方面的大规模建设，其生态和流溪河水源地必将遭到破坏。

应该将从化的生态资源看做是公共产品，严格控制从化的人口，通过下游地区向上游购买这一公共产品，完成转移支付。完全没有必要去扰动那么敏感、经济效益又低、风险代价又高的从化。

她的温泉资源和旅游资源是省级甚至国家级的，因此从化应该成为广州一个单独的特色中心，而不是副中心。

流溪河备用水源保护区本来可做为城市北部增长边界——白云区山水城田俱全，山体保护易，流溪河水源保护难。白云却带头突破“北优”战略在流溪河保护区内大搞白海面政务区建设——城市建设平台，为推动经济发展回避艰难的存量更新，大搞增量开发。

2000年战略我们先提“北抑”的目的，就是为了在白云区保护流溪河水源区，控制新机场不再被城市包围。后来在花都、从化压力下改“北优”时仍然强调了对白云区发展的控制，给了一个口子就是白云新城，可以为之推动周边旧改。

流溪河沿线大量基本农田，一部分被政府改为发展用地，很大一部分被农民自己违规转用，再无手段新机场又要步老机场被城市包围的后尘了！

协调发展本来就应该在分工的前提下，就会有重点发展区和控制发展区，目前搞新城的发展思路堪忧。

02

广州城市结构不能单中心化

天河区是六运会的儿子，因为亚运会而成年。

天河体育中心周边建设了近400万平方米写字楼；因为建设新城市中心区，珠江新城有800万平方米写字楼，所以天河新区已经成为广州CBD的核心区，金融区、总部经济、楼宇经济让天河财税得尽风光。

轴线+公园，是天河新区规划先导的结果，大学汇聚则是历史的礼物。

如何避免已经出现的广州城市结构以天河为核心的单中心化趋势，给城市副中心建设留下机会是重大挑战。

新中轴线南段、“广州国际金融城”意把珠江新城开发的成功扩大化，这在短期可能会带来一些土地开发利益，但是这样做会在城市结构上导致很严重的问题，存在把广州重新变成一个单中心城市的危险——

从长远和总体上来看，会进一步强化天河新城市中心区的能级，过分集中的城市功能会带来就业人口的高度集聚，加剧钟摆交通，极大降低城市运行效率。

与其继续放大珠江新城的成功，不如把有限的新增商务需求，放在广州科学城、黄埔临港商务区、白云新城、番禺北部新城、白鹅潭商务区这样一些近市区、交通便利又有规模产业支撑的外围新城。

广州科学城新貌

广州又到了城市结构抉择的关键时刻：是继续把天河中心区搞大，把交通搞死，还是……“1239”的决策在战略上是糊涂的！

2000年以来，广州城市战略拓展的特点是以产业拓殖为主，城市在各个方向的外拓，产生了大量功能单一的新区，广州科学城就是其中代表。

城市发展的多组团实现了，但是多中心遥遥无期。由于新拓展区城市生活服务功能的缺失，进一步加剧了钟摆交通。

2007年，第二次广州城市发展战略咨询，我在中山大学方案中明确提出：要在两个尺度上优化广州城市结构的方案。

其一，在市域层面从公共服务能力和设施建设方面加强南沙（以及后来的知识城）这样的远郊新城，追求职住平衡以减少对中心城区的依赖；

其二，在都市区层面从商业服务和生产服务业方面加强东部中心（即今天的广州科学城+黄埔临港商务区+新塘东部枢纽）、白云新城、番禺北部新城、白鹅潭中心这样一些近郊地区培育城市副中心，增加就业空间和商业空间，截流和分流指向传统城市中心的钟摆式就业和消费交通。

广州早就是中国重要的国内和国际贸易中心，其国家中心城市地位并不取决于经济总量的多少。更何况2000年确定的再工业化战略和空间拓展规划，已经取得成功。

我从来不反对广州建设新城，但是应该有战略有策略有重点地建设。规划部门如果真的屈服于行政权力主动“以项目定（土地）指标，以指标定（空间）规划”，放任一区搞一个新城，无法集聚有限的资源和市场推动城市的结构性优化，就是失职。

03

广州旧城区提升任重道远

广州50年代为治水整治流花湖、荔湾湖、东湖形成一系列新公园，加上越秀山、人民公园、麓湖公园、黄花岗、烈士陵园、沙面等形成完美公园系统。在中国城市建设界有“七十年代看公园、八十年代看宾馆”之说。

后者指白云、花园、中国、白天鹅几个开放裙房经营的港资背景星级酒店。

然后“九十年代看天河（体育中心）、世纪初看大学城、10年后看花城广场”，游客对城市公共空间的推崇容易理解，市民则因为休闲时代的来临，也开始对城市空间的公共性有了极大的热情。

由于城市公共空间的供给总是落后于需求，所以：

1、尽可能增加公园、广场、绿道等公共产品；2、鼓励私人产权设施增加开放度和公共性是重要的两手。

关于新增公共空间，我曾经主持了一个环市东路花园酒店广场规划，目前隧道已经结合地铁修好了，只差两边坡道，但是由于领导更替无人关心，地铁公司准备将隧道改做地下商城了；

另外一个成功案例，是我主持的两条二层骑楼街——解放南路和珠江新城兴盛路规划，虽然是私人物业，但是由于有奖励政策，仍然提供了具有公共性的骑楼和二层连续通道。

公共性是广州城市现代化的方向，开始于民国“模范城市”建设，值得认真探索。

广州民间名城保护意识高涨，历史建筑保护因为恩宁路以开发为诉求的改造被民间杯葛后成为媒体关注焦点。2000年战略“拉开结构、建设新区、保护名城”，被通俗演绎为“南拓北优东进西联”。

2007年提“中调”就出了个失败的恩宁路项目，最后落子在城中村改造。

广州旧城区由于公地多，积聚了省市政府办公区、公共设施和大量国企总部，成为广州市财税最集中的区域。

如果能够适度抽疏，应该尽量增加公共绿地、广场和公共设施。越秀区设想的北京路地区步行、花园酒店广场等，都是为了避免新城区发展把财税资源吸走而采取的应对措施。

广州历史街区保护的关键在疏解功能、人口的前提下梳理产权，通过规划稳定保护预期，改善公共停车和绿化环境，鼓励产权交易让愿意也有能力使用、维修历史建筑的使用者进来，我在沙面规划时就用了这个思路。

我们在上下九步行化规划时意外保护了这条骑楼街，但是却没有实现改善骑楼建筑质量的机制。

现在老城已经被低端批发市场侵蚀得无法居住，小商业也被高租金的批发档口赶走，大批经济条件好的西关居民外迁，老城区日益贫民窟化！

广州旧城的批发市场化严重损害了历史城区的生活环境，前些年提出学习义乌市场发展的经验，让广百股份在番禺化龙搞大规模批发市场以控制商铺租金，然后逼迁內城市场。

但由于选址偏远，加之后来政府没有整体战略部署更缺乏坚持，所以这个努力失败了，目前广百自己新搞了个不死不活的新批发市场，不得已用土地发展权引入海印公司。

这是一个难题，沈阳彻底失败，北京不得已在力推，昆明在仇和治下也仅仅成功了60％…

广州历史保护有两个突破点：（1）拆除人民路高架，恢复广州最重要最美骑楼街，共识是流花湖隧道通车；（2）沙面如何活化？

我曾有一个方案，除文化局有保留外基本已有共识。而最有价值的是老城骑楼系统的保护和修复、广州现代骑楼街（我在珠江新城兴盛路做了整条街）应可以同时推动，就像青岛的红屋顶成为城市的Identity——保护和创新是避免千城一面的两只手，也是新区建设对城市历史性主题的Neo。

越秀高弟街老城区夜景。图源/网络

04

避免轨道交通成为财政陷阱

同北京、上海等城市一样，广州轨道交通切实能够缓解城市交通的紧张状况。但同时广州地铁也存在着轨道交通运营费用严重收不抵支的情况，在没有多种经营收益支持的情况下，轨道交通往往成为城市公共财政的巨大负担。

作为中国一个拥有较完善的轨道交通网的城市，广州市政府每年要为运营付出8亿元的财政补贴。

绝不能将轨道交通仅仅作为一种需要财政补贴的改善城市交通的公益性设施，更重要的是要将其作为政府引导城市发展的工具和手段。

轨道交通建设机构在协助政府优化城市结构、引导人口疏散、改善土地使用的同时，可以通过物业开发在沿线土地升值中获取最大利益，以减少城市公共财政的负担。

轨道交通必须与城市发展互动、与物业开发联动，通过交通导向开发、联合开发、设置综合发展区等手段，在支持城市发展的同时，减轻对财政的压力、实现资金良性循环。

现在广州的轨道交通建设已经成为巨大的公共财政陷阱，由于其建设决策完全由政府掌控，因此往往成为昂贵的政策宣示工具，而违背了公共财政决策应有的审慎原则。

城区线是追隨客流的公共福利型；郊区线应该是创造客流的土地开发导向型。从化、增城线如果要搞，也应该放在城际铁路系统中做大站快线。

目前线路规划肆无忌惮，公共财政的巨大陷阱必将成为未来城市发展的障碍！

以14号线为例，这条线路被认为是从化撤市设区的报酬。

如前述，从化本不应该成为广州的副中心。广州可能有人会去从化，但不是天天都有很多人去；也有从化人需要到广州来，但是没有通勤交通。

从化不是不可以修轨道交通，只是不应该作为城内的轨道交通线来考虑，应该作为珠三角城际轨道网中的一部分来考虑。

城内地铁线沿途设置了很多站点，地铁沿线的土地就会升值，就会有土地开发，那么整个流溪河谷可能全部被破坏掉。如果作为城际轨道交通，可能只在从化设置一个站，沿线的土地开发就可以得到控制。

05

改善城市规划决策机制

广州市城市规划委员会是一个架设在政府、媒体和城市建设专家（广州作为省会城市政治生态比较重要的一个专业界别）之间比较有特色的决策咨询机构。

这是广州城市政体或者市政体制值得关注和使用的一个平台，很多难以处理的利益冲突可以通过技术和集体决策来平衡，可以把许多“准”政治问题技术化。

开始时广州设计了一个比较精巧的两层结构，市长主持大规委研究大事，副市长或委托规划局长主持常设的“发展策略”委员会议讨论有争议的项目。

后来为控制会议结果，把常设会议废了，每次临时按需要召集专家以保证通过率。现在则改为单一大规委，有效率但是矛盾也聚焦于市长。

在当下中国城市政府高度权威主义的背景下，一个任期一两个人民主集中决定辖区一切，技术部门作为权力手足难以避免。

但是有责任心的专业部门领导应该明白，政治官员的五年任期对于城市发展而言只是瞬间，必不能犯破坏整体结构的蠢事，更不能让近期所为成为未来发展的巨大成本。

因此，改善城市规划决策机制，刻不容缓！

--THE END--

本刊法律顾问：广东南国德赛律师事务所 谢炎燊、陈慧霞

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